“十三五”是我國全面建成小康社會的關鍵時期，也是我國實現(xiàn)經(jīng)濟綠色轉型發(fā)展、全面改善環(huán)境質量的攻堅時期。國內環(huán)境保護工作負重前行，環(huán)保國際合作面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，需要明確定位和重點任務。

　　“十三五”環(huán)境保護國際合作面臨新形勢

　　“十三五”期間的國際環(huán)境與發(fā)展形勢中的變化，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

　　首先，環(huán)境問題愈來愈成為世界問題復合體，上升到政治和發(fā)展的高度，甚至決定國家的發(fā)展空間。環(huán)境問題從來都不是一個單純的技術問題，而是綜合了政治、經(jīng)濟、社會、文化等多個領域，是世界問題的復合體，這一點特別體現(xiàn)在氣候變化問題上。各國根本分歧體現(xiàn)在溫室氣體減排的國家責任如何界定、減排的“可測算、可報告、可衡量”的機制如何執(zhí)行等焦點問題上，實際表現(xiàn)為國家競爭力之爭、國家發(fā)展空間之爭。

　　環(huán)境問題已經(jīng)開始成為影響國際經(jīng)濟和政治秩序的重要因素，環(huán)境安全已經(jīng)成為國家非傳統(tǒng)安全的重要范疇，環(huán)境利益也已經(jīng)成為國家利益中的重要組成部分。因此，在制定“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃時，必須將全球和區(qū)域環(huán)境問題提高到影響國家安全和國家利益、影響國家長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認識和考慮。

　　其次，綠色發(fā)展趨勢越來越強化，已經(jīng)成為增強國家競爭力、占據(jù)戰(zhàn)略制高點的重要選擇。綠色經(jīng)濟、綠色發(fā)展等概念在金融危機中為國際社會所廣泛接受。越來越多的國家深刻地認識到多重危機表面上是對經(jīng)濟的沖擊，實際上是對不可持續(xù)的發(fā)展方式的沖擊。

　　因此，發(fā)達國家及很多新興經(jīng)濟體都非常重視綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟的發(fā)展，不僅在經(jīng)濟刺激計劃中有相當大的綠色投資比例，更在技術與研發(fā)中加大對節(jié)能、低碳、環(huán)境保護技術投入的比例，將之作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行全面布局和重點培育。一些發(fā)達國家正在利用其在低碳、環(huán)保方面的優(yōu)勢，一方面增強其在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和技術的出口，打開發(fā)展中國家的市場；另一方面，利用制定國際規(guī)則的話語權，利用貿(mào)易手段，制定碳關稅政策，限制高碳產(chǎn)品的進口和消費。

　　第三，國際環(huán)境治理進程進一步加快，國際環(huán)境規(guī)則趨于機制化、剛性化。全球環(huán)境保護作為一種公共物品，只靠單個國家的努力很難奏效，國際社會必須建立一套規(guī)則和制度才能有效保護全球環(huán)境。以聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署為代表的聯(lián)合國環(huán)境機構在國際環(huán)境治理改革進程中起到核心作用，也是國際環(huán)境治理改革的主要推動力量。

　　國際環(huán)境治理改革推進力度不斷加大，進程不斷加快。2014年6月召開了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署首屆聯(lián)合國環(huán)境大會，大氣環(huán)境質量問題得到高度關注，列入日程，打擊野生動植物非法貿(mào)易問題也成為關注點，并提出了鉛、鎘等化學品污染問題、海洋微塑料污染等新型環(huán)境問題。

　　第四，包括中國在內的新興經(jīng)濟體在國際環(huán)境與發(fā)展格局中具有愈來愈大的影響力，國家責任進一步強化。當前，包括中國在內的新興經(jīng)濟體在經(jīng)濟發(fā)展方面取得了令世人矚目的成就，在國際環(huán)境與發(fā)展格局中影響力越來越大，同時也意味著這些國家需要承擔更多的全球和區(qū)域環(huán)境保護的責任。

　　在國際社會討論的國際環(huán)境治理改革方案中，對加強發(fā)展中國家的能力建設、兌現(xiàn)發(fā)達國家的資金承諾、建立技術轉讓機制等發(fā)展中國家普遍關注的內容比較弱。而環(huán)境規(guī)則與標準制定、國際環(huán)境公約的遵約機制等內容很強，顯示了發(fā)達國家意欲通過改革進一步強化發(fā)展中國家特別是新興經(jīng)濟體的環(huán)境責任，遏制新興經(jīng)濟體的發(fā)展空間。

　　“十三五”環(huán)境保護國際合作面臨新挑戰(zhàn)

　　新挑戰(zhàn)和新機遇的特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

　　一是我們所處的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，需要研判新形勢，應對新挑戰(zhàn)。隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，我們所處的國際環(huán)境與所采取的戰(zhàn)略正在發(fā)生深刻調整和轉型。“一帶一路”戰(zhàn)略標志著我們已經(jīng)從過去的“輸入型”戰(zhàn)略轉型為“輸入與輸出相結合”的戰(zhàn)略。中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中的位置也在發(fā)生變化，過去的一些環(huán)境問題很多是因為中國處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的制造國地位所造成的。未來一段時期，中國的經(jīng)濟結構調整將主要依靠擴大國內消費、減少國內基礎設施投資、發(fā)展技術密集型和服務主導型產(chǎn)業(yè)等推動，在一定程度上可能會減少國內生態(tài)環(huán)境足跡。但是全球產(chǎn)業(yè)鏈上的環(huán)境責任在加大。

　　二是中國經(jīng)濟深度融入全球，環(huán)境與貿(mào)易、投資關系密切。當前，國際資本流動迅速增長，國際分工不斷深化，全球經(jīng)濟一體化趨勢日益增強，生產(chǎn)要素跨國界流動的自由化程度越來越高，世界經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段。作為當今世界經(jīng)濟活動中最活躍、最重要的因素，對外投資與貿(mào)易在全球范圍得以發(fā)展，并成為世界經(jīng)濟發(fā)展中的主導力量。我國參與國際經(jīng)濟的深度和廣度迅速提升，進出口貿(mào)易額快速增長。世界貿(mào)易組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2013年和2014年我國連續(xù)兩年成為世界貨物貿(mào)易大國之首，2014年貿(mào)易總額達到4.303萬億美元。

　　隨著世界市場一體化以及因市場活動帶來的對環(huán)境損害的認識能力的不斷提高，貿(mào)易與環(huán)境之間的沖突日益凸顯。長期看來，那些以犧牲環(huán)境為代價提高國際競爭力的國家，將會不自覺地成為世界污染產(chǎn)業(yè)的落腳地；而高環(huán)境標準國家將從綠色技術和產(chǎn)品中獲利，在國際貿(mào)易中更具競爭力。

　　目前看來，一方面，過去支撐我國出口導向型貿(mào)易政策的低成本勞動力、資源、環(huán)境等要素的比較優(yōu)勢正在迅速變化，加工貿(mào)易的出口產(chǎn)品正在逐步萎縮；另一方面，發(fā)達國家綠色貿(mào)易壁壘越來越多地影響到我國對外貿(mào)易。我國對外貿(mào)易面臨轉型的臨界點，需要通過發(fā)展綠色貿(mào)易，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變及產(chǎn)業(yè)結構調整，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的多贏目標。

　　三是國內環(huán)境保護工作正在轉型，對國際合作提出新要求。提高環(huán)境質量，防范環(huán)境風險將是“十三五”環(huán)境保護工作的重點和目標，環(huán)境保護國際合作也要全面圍繞改善環(huán)境質量這個中心點，借鑒經(jīng)驗，搭建平臺，加強和深化合作，切實實現(xiàn)協(xié)同效應與共贏效果。目前，國際環(huán)境合作在管理體制、能力建設與政策保障方面，尚存在不足與短板。環(huán)境保護國際合作相關的職能相對分散，協(xié)調不足，如國家一些大的對外援助與投資計劃等并沒有環(huán)境保護部門的參與，環(huán)境保護公約履約等也沒有建立起國家層次的統(tǒng)一、高效的協(xié)調機制，對地方開展環(huán)境保護國際合作工作缺乏指導、溝通與交流。

　　當前我國參與國際環(huán)境保護合作的能力還相當薄弱，資金保障不足，基礎研究不夠，對跨國界環(huán)境保護問題、區(qū)域環(huán)境保護問題等研究不夠，機理不清，人才隊伍建設不足，熟悉國際規(guī)則、參與國際談判的人才嚴重不足，必須加強能力建設，加大資金支持力度和人才隊伍建設。

　　“十三五”迎來構建國際合作大戰(zhàn)略的“機會之窗”

　　綜合考慮國際國內形勢，可以看到，“十三五”是我國推動綠色轉型、改善環(huán)境質量的“機會之窗”（window of opportunity），也是我們全面融入國際環(huán)境與發(fā)展進程，參與國際環(huán)境治理體系構建的機會之窗。環(huán)境保護國際合作事關國家利益、國家形象和國家環(huán)境安全，已上升到國家戰(zhàn)略高度，已經(jīng)到了強化頂層設計、強化謀篇布局、主動積極構建合作“大戰(zhàn)略”的時機，必須給予高度重視。

　　大戰(zhàn)略是大國政治經(jīng)濟發(fā)展和外交的戰(zhàn)略。我國在迅速崛起的現(xiàn)代化過程中必須構建自己的大戰(zhàn)略，界定國家利益，分析所處的發(fā)展階段，判斷我國在全球中的地位與作用，識別發(fā)展的各類機遇與挑戰(zhàn)，更加清晰地認識我國的戰(zhàn)略目標與利益之所在。與之相適應，我國環(huán)境保護國際合作，也需要實施與新形勢要求相適應的大戰(zhàn)略。

　　一是統(tǒng)籌國際國內，強化頂層設計�！按髴�(zhàn)略”要求我們一定要在全球化、國際化的大背景下，具有國際視野，強化頂層設計。至少包括3個要點：一要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，不走“先污染后治理”的老路，下決心調整環(huán)境與經(jīng)濟的關系；二要學習一些發(fā)達國家先進的環(huán)境管理制度，引進先進的管理理念和技術，根據(jù)我國的國情，為我所用；三要以環(huán)境友好的方式利用好國際環(huán)境容量和資源，配合我國“走出去”戰(zhàn)略，在全球產(chǎn)業(yè)和分工大調整的格局中，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，提升發(fā)展質量，在全球以綠色經(jīng)濟發(fā)展為標志的大趨勢中，占據(jù)戰(zhàn)略制高點，以環(huán)境保護國際合作服務國內總體戰(zhàn)略。

　　二是設計好國際合作大戰(zhàn)略的目標。國際合作大戰(zhàn)略的目標要點包括：深入貫徹落實黨的十八大精神，維護國家發(fā)展戰(zhàn)略機遇期、實現(xiàn)兩個“百年”目標，發(fā)揮環(huán)境保護在生態(tài)文明建設中主陣地作用，統(tǒng)籌國際國內兩個大局，服務國家政治外交需要和環(huán)保中心工作，進一步提高改革開放水平，為實施“走出去”戰(zhàn)略、建設生態(tài)文明和美麗中國、維護全球生態(tài)安全發(fā)揮積極作用。

　　堅持既要服務政治外交大局和環(huán)保中心工作，又要積極融入其中，真正實現(xiàn)3個方面的轉變。即由側重強調“有區(qū)別的責任”原則，向既堅持“有區(qū)別的責任”又重視“共同的責任和義務”的方向轉變，把做好自身生態(tài)環(huán)保工作與維護全球生態(tài)安全有機結合起來；由過去被動應對全球環(huán)境問題帶來的各種壓力，向積極參與、推動國際環(huán)境規(guī)則和治理體系向更加公平公正的方向轉變；由強調爭取環(huán)境與發(fā)展援助，向既要繼續(xù)引進資金和技術又要提倡“相互幫助、協(xié)力推進”，為其他發(fā)展中國家提供力所能及援助的方向轉變。

　　環(huán)境保護國際合作大戰(zhàn)略的重點任務與措施

　　環(huán)保國際合作要適應新形勢和新要求，從指導思想、目標與任務、政策制度保障上有機地納入環(huán)境保護國際合作的要求，堅持國際、國內“統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調發(fā)展、協(xié)同推進、取得共贏”的原則。

　　一是在指導思想和認識理念上統(tǒng)籌納入國際環(huán)境合作。指導思想體現(xiàn)了對問題的基本認識，因此，在指導思想中要統(tǒng)籌國內國際兩個大局，繼續(xù)堅持“共同但有區(qū)別的責任”的原則，將環(huán)境保護國際合作有機地融入國內環(huán)境保護工作中，通過推動環(huán)保國際合作和履行國際環(huán)境公約，完善環(huán)境保護政策法規(guī)和標準制度體系，實現(xiàn)國內環(huán)境質量改善與履行國際環(huán)境責任的協(xié)同效應，展示負責任的大國形象，為全球可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻。

　　二是要全面體現(xiàn)為“一帶一路”提供服務與支撐的要求。加強生態(tài)環(huán)境保護，可以豐富區(qū)域合作的維度和內涵，全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則，是“一帶一路”建設的應有之義。建設“綠色絲綢之路”的內涵，體現(xiàn)在兩個層面：生態(tài)環(huán)保為“一帶一路”提供服務支撐，經(jīng)濟貿(mào)易、基礎設施建設等活動應該綠色化、生態(tài)化，發(fā)展應是綠色、低碳的發(fā)展模式，遵循資源節(jié)約和環(huán)境友好的原則，為此需要制定相關的區(qū)域環(huán)境保護準則或指南，成為絲綢之路經(jīng)濟帶建設的環(huán)境保護準則；加強“一帶一路”沿線國家在環(huán)境與發(fā)展領域的合作，促進環(huán)境與經(jīng)濟和諧發(fā)展，提升區(qū)域環(huán)境可持續(xù)承載力，實現(xiàn)共同綠色發(fā)展，為此可以與沿線國家共同制定環(huán)境保護合作行動方案。

　　緊緊圍繞綠色“一帶一路”建設的要求，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護工作在“政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”中的全面服務支撐作用，加強我國與“一帶一路”沿線國家的環(huán)保合作，支持我國產(chǎn)業(yè)與服務走出去，防范生態(tài)環(huán)境風險，并與各國共享建設成果。

　　三是服務國內環(huán)境質量改善的中心工作，制定專門的行動計劃和任務。緊緊圍繞改善環(huán)境質量這一“十三五”環(huán)保工作的核心目標，以建立面向環(huán)境質量改善和風險防控為目標，加強國際間尤其是區(qū)域間的聯(lián)合研究和技術交流，基本建成環(huán)境質量改善的治理技術體系和管理技術體系。通過國際環(huán)保政策和科技交流合作，引進先進理念，不斷創(chuàng)新研究手段、內容和方法，全面提升環(huán)境綜合治理能力，推動我國環(huán)保領域創(chuàng)新能力的提升和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全面提升應對區(qū)域和全球環(huán)境問題的能力。

　　在環(huán)境保護國際公約履約方面，基本思路是按領域、分要素，將國際環(huán)境公約中的要求與國內污染減排與環(huán)境質量改善相銜接，相互補充，互相促進。將《斯德哥爾摩公約》、汞公約等履約任務有機納入大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實現(xiàn)國內污染減排與國際環(huán)境履約的協(xié)同與銜接。

　　四是建立綠色產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，提升對外貿(mào)易和投資綠色化水平。綠色貿(mào)易與投資是中國解決自身發(fā)展與環(huán)境問題的必然選擇，也是促進區(qū)域及全球經(jīng)濟綠色發(fā)展的最佳實現(xiàn)方式。當前，應優(yōu)先大力發(fā)展服務貿(mào)易并轉變高能耗出口模式，提高資源利用效率以減少對外資源依賴，發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)并促進對外投資的綠色轉型，推動綠色發(fā)展經(jīng)驗共享，搭建國際合作平臺。識別和解決我國對外貿(mào)易和投資中面臨的主要環(huán)境問題，建立綠色產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，提升中國對外貿(mào)易和投資的綠色化水平。

　　五是構建南南環(huán)境合作網(wǎng)絡，建立健全服務保障體系。以政策交流、能力建設、技術交流、產(chǎn)業(yè)合作為主要內容，加強與發(fā)展中國家的環(huán)境合作，研究推進南南環(huán)境保護合作行動計劃，特別是加強與周邊國家的區(qū)域環(huán)保合作，包括中國—東盟、上海合作組織框架下合作，重點開展綠色經(jīng)濟、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境影響評價、大氣、水、土壤等污染防治政策對話與合作，加強環(huán)境管理能力建設與知識分享；研究制定國家綠色援助計劃，開展面向發(fā)展中國家的環(huán)境與發(fā)展援助，取得南南環(huán)境合作的共贏效益。

　　六是要加強基礎研究與能力建設，健全強化保障制度與措施。當前我國對大部分全球與區(qū)域環(huán)境問題的基本機理、現(xiàn)狀、影響情況和發(fā)展趨勢都缺乏系統(tǒng)綜合研究，直接制約著我國應對全球與區(qū)域環(huán)境問題的對外和對內戰(zhàn)略與對策的制定。為此，應加強機構和能力建設，建立起一支專門的國際環(huán)境問題研究隊伍，同時組織相關國內研究機構開展系統(tǒng)和長期的基礎觀測和研究工作，并加強與國際智庫的溝通交流，打造一批具有國際影響力的環(huán)境與發(fā)展研究智庫。

　　要重視環(huán)境保護對外宣傳工作，這是新形勢、新階段我國國際環(huán)境合作的新任務，要將環(huán)境保護的對外宣傳工作綜合納入國家對外宣傳總體戰(zhàn)略部署中，講好美麗中國故事，讓國際社會充分了解我國環(huán)境保護工作的進程、成就和必要的經(jīng)驗，展示出負責任大國形象。