2015年被業(yè)界人士稱為環(huán)保政策元年，史上最嚴環(huán)保法于這一年的1月1日開始實施，提出按日計罰不設上限，李克強總理亦稱其為治理環(huán)境的“殺手锏”。這一年，加強生態(tài)文明建設首度被寫入“十三五”規(guī)劃，“1+6”生態(tài)文明改革政策組合拳逐步出臺。環(huán)境治理頂層設計不斷完善的同時，對水域、大氣、固廢等領域出臺了更多有針對性細分的政策�！癙PP模式”、“監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”等更是環(huán)保年度關鍵詞。而2016年作為“十三五”規(guī)劃的開局之年，環(huán)保領域被寄予厚望。小編從六個方面帶你回顧環(huán)保領域的2015，展望2016。

受訪者：

谷樹忠 國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員

　　周宏春 國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員

　　薛濤 E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長

　　李國祥 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

關鍵詞一：生態(tài)文明

　　2015年是生態(tài)文明政策體系逐步健全的一年，自十八大第一次把生態(tài)文明建設與其他四個文明建設放在同等重要位置，明確提出要推進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”的建設，就此拉來了生態(tài)文明改革的序幕。從2015年5月5日發(fā)布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，明確了生態(tài)文明建設的總體要求、目標愿景。強調(diào)“綠色化”與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”并提，形成“新五化”。

　　隨后，生態(tài)文明改革打出“1+6”組合拳，這個“1”是2015年9月11日中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，被視為生態(tài)文明領域改革頂層設計。“6”包括《環(huán)境保護督察方案(試行)》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》、《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》、《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，這6個配套政策逐步出臺，形成生態(tài)文明改革全面部署。到2020年，構(gòu)筑起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

　　對此，接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員谷樹忠評價道，2015年是生態(tài)文明制度體系建設元年，“1+6”生態(tài)文明政策組合中的1個生態(tài)文明總體方案和6個突破性方案對生態(tài)文明體制和環(huán)境保護有很大的推動作用。法制、體制、機制、規(guī)制這四制都在不斷建立健全完善。在法制方面，新環(huán)保法開始實施。2015年在體制方面取得很大突破，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實行省以下垂直管理，這種“半垂直”的監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法管理有助于解決環(huán)境信息數(shù)據(jù)造假、地方政府對環(huán)境執(zhí)法部門過度干預的問題，使執(zhí)法能更加獨立，不受地方政府左右。在機制方面，鼓勵環(huán)境第三方治理的力度越來越大，今年推出的兩批PPP項目累計投資數(shù)萬億，這充分調(diào)動了社會力量參與環(huán)境治理。將過去“誰污染誰治理”改為以“誰污染誰付費”為基礎的“第三方治理”，付費后交由第三方更加專業(yè)并有資質(zhì)的機構(gòu)治理，這樣會取得更好的治理效果。

　　關鍵詞二：環(huán)境垂直監(jiān)管

　　2015年，無論是從政策法規(guī)的頒布還是監(jiān)管部門的頻繁約談都可看出我國的環(huán)境監(jiān)管更加全面、嚴格。在政策法規(guī)方面，2015年8月國務院辦公廳印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》并指出，環(huán)保部將會同有關部門統(tǒng)一規(guī)劃全國環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，同時上收全部國控點的監(jiān)測運行權(quán)；“十三五”規(guī)劃建議提出，省以下環(huán)境監(jiān)測工作由省級環(huán)境保護部門直接負責，實行垂直管理等。

　　在此背景下，我國環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)狀如何？近日，環(huán)保部通報各地貫徹落實《國務院辦公廳關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》進展情況指出，2015年清理廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”專項工作已順利完成，環(huán)境保護大檢查已進入督查整改階段，網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管正在積極推進；清理違法違規(guī)建設項目、加強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員培訓等重點工作已取得階段性成效。

　　根據(jù)通報，截至2015年10月底，除安徽、海南、甘肅、寧夏等4個省(區(qū))正在或準備開展綜合督查外，其他27個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團已對134個市開展了綜合督查，對28個市縣進行了約談、對19個市縣實施了區(qū)域環(huán)評限批、對督查中發(fā)現(xiàn)的176個問題進行了掛牌督辦。

　　但是，通報指出，我國的環(huán)境監(jiān)管工作仍存在一些問題：地區(qū)工作不平衡、壓力傳導不夠、層級衰減突出；企業(yè)環(huán)境守法形勢不容樂觀；環(huán)境保護“一崗雙責”工作機制和基層環(huán)境監(jiān)管能力保障各地尚有較大差距，環(huán)境監(jiān)管投入與日益繁重的工作任務還不相適應。

　　對此，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員周宏春接受本報記者采訪時指出，許多環(huán)境政策法規(guī)的出發(fā)點和落腳點是環(huán)境保護的地方責任主體問題，未來仍需進一步提高各地方政府的環(huán)保主體責任意識�！暗�是也要強調(diào)，地方需要考慮經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護的平衡，環(huán)境政策的落實與推進還要從當?shù)貙嶋H出發(fā)�！敝芎甏赫f。

　　同時，“政策的落實還需要明確責任分工，實行上下聯(lián)動�！敝芎甏航忉尩�，在中央簡政放權(quán)的形勢下，環(huán)保部門要進一步管好自己分內(nèi)的事情，以環(huán)境質(zhì)量為導向，處理好近期利益和長遠利益、局部利益和全局利益的關系，把環(huán)境作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變的重要措施；以排污權(quán)為抓手，改變以往“排什么，排多少，減多少”由環(huán)保部門說了算的情形，對偷排污染物的企業(yè)加大處罰力度，形成排污者主動積極減排的外部環(huán)境；以執(zhí)法隊伍作保障；以中央的生態(tài)文明制度安排為依據(jù)。

　　關鍵詞三：霧霾

　　近年來，霧霾逐漸成為了大眾熱議的焦點，而隨著2015年底北京接連發(fā)布空氣重污染預警，人們對于霧霾現(xiàn)象的關注再度升級。2015年11月30日，北京市發(fā)布今年首個霧霾橙色預警，全市PM2.5濃度12個小時內(nèi)增長近10倍。12月8日7時至12月10日12時，北京市首次啟動霧霾紅色預警。

　　對于霧霾成因，12月14日，環(huán)保部公布了2015年環(huán)保綜合督查結(jié)果并指出，華北地區(qū)已完成22個城市(區(qū))的環(huán)保綜合督查，督查范圍涵蓋了華北六省(區(qū)、市)。綜合督查中發(fā)現(xiàn)，各地市的大氣污染治理工作存在一些共性問題，有的事關地方長遠發(fā)展，有的涉及工作落實機制和精細化管理水平。這些問題主要有：

　　一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和能源結(jié)構(gòu)問題日益成為環(huán)保瓶頸。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進展較慢，“工業(yè)圍城”、“一鋼獨大”、“一煤獨大”等現(xiàn)象在華北地區(qū)一些城市比較普遍。重化產(chǎn)業(yè)是華北地區(qū)很多城市的支柱產(chǎn)業(yè)，也是造成環(huán)境污染的主要因素。二是環(huán)�；�礎設施建設滯后的問題十分普遍。多數(shù)城市對環(huán)�；�礎設施建設重視不夠、投入不足，環(huán)�；�礎設施落后，城鄉(xiāng)集中供熱率普遍較低，清潔能源供應不足，散燒煤大量使用，致使冬季大氣污染問題十分突出。三是基層政府及有關部門環(huán)保責任落實不到位。四是城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村環(huán)境問題日益突出。五是治污方案落實、考核不力的情況仍然多見。六是散煤污染治理工作問題依然突出。

　　人們在關注其成因的同時，也對2016年的大氣污染防治工作給予了厚望。據(jù)了解，《大氣污染防治法》已于2015年8月29日由十二屆全國人大常委會第十六次會議修訂通過，將自2016年1月1日起施行。

　　新修訂的《大氣污染防治法》共設八章129條，除總則、法律責任和附則外，分別對大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃、大氣污染防治的監(jiān)督管理、大氣污染防治措施、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應對等內(nèi)容作了規(guī)定。

　　此外，2015年12月30日，國家發(fā)改委和環(huán)保部聯(lián)合對外發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》并劃定了空氣質(zhì)量底線，即到2017年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度應控制在73微克/立方米左右；到2020年，京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度控制在64微克/立方米左右。

　　E20研究院執(zhí)行院長薛濤接受本報記者采訪時表示，今年環(huán)保政策一大亮點就是從過去的用指標衡量變?yōu)楦�加具體的考核要求，從質(zhì)量出發(fā)來制定政策標準，明確責任主體和治理手段，可見環(huán)境污染治理決心之大。同時通過制定時間表對污染治理形成倒逼機制，比如近日京津冀對霧霾治理的規(guī)劃中就明確提出了2020年要達到的具體目標。

　　關鍵詞四：水污染治理

　　2015年4月，國務院印發(fā)《水污染防治行動計劃的通知》，意味著“水十條”的正式出臺，我國向水污染宣戰(zhàn)的大幕正式打開。“水十條”按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則，確定了10個方面238項措施。并提出，到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。

　　為達到這一目標，“水十條”強調(diào)在今后的水污染治理行動中需明確和落實各方責任，強化地方政府水環(huán)境保護責任，加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，落實排污單位主體責任，并每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆佑媱潓嵤┣闆r進行考核，考核結(jié)果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。同時還將強化公眾參與和社會監(jiān)督，依法公開環(huán)境信息，構(gòu)建全民行動格局。

　　對于我國水污染治理現(xiàn)狀，在2015年10月9日舉行的“輝煌十二五”系列報告會上，環(huán)保部部長陳吉寧指出，“十二五”期間，我國的環(huán)境問題正在發(fā)生積極變化。對于人們最為關注的水質(zhì)量問題，陳吉寧明確，COD排放量下降推動了主要江河水環(huán)境質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，重要的標志是劣Ⅴ類斷面比例大幅減少，由2001年的44%降到2014年的9%，降幅達80%。同時，“十二五”以來，全國新增城鎮(zhèn)污水處理能力4800萬噸/日，累計處理能力達1.75億噸，基本與美國的處理能力相當，已成為全世界污水處理能力最大的國家之一。

　　盡管我國在水污染治理方面已取得了不俗的成績，但是未來仍有許多方面亟待突破。對此，薛濤指出，目前我國污水管網(wǎng)分管建設覆蓋率仍有待進一步提高�！按罅课鬯�、雨水逆流直排仍然較多，很多污水處理廠亂排現(xiàn)象也比較嚴重，污泥的及時處理也有待跟進。未來在相關標準制定，示范項目推廣等方面還需進一步完善。”薛濤說。

　　關鍵詞五：農(nóng)村環(huán)境治理

　　加強農(nóng)村環(huán)境保護是建設生態(tài)文明的必然要求。全面建成小康社會，農(nóng)村是重中之重，環(huán)境是突出短板。農(nóng)村環(huán)境既是最薄弱的難點，也是最有潛力的突破點和創(chuàng)新點。

　　對此，2015年的中央一號文件提出，要全面推進農(nóng)村人居環(huán)境，加強農(nóng)村周邊工業(yè)“三廢”排放。近期熱議的“十三五”規(guī)劃建議更加明確強調(diào)，要堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，統(tǒng)籌農(nóng)村飲水安全、改水改廁、垃圾處理。

　　在2015年10月召開的全國農(nóng)村環(huán)境連片整治工作現(xiàn)場會上，陳吉寧指出，地方各級政府和相關部門創(chuàng)新體制機制，完善政策措施，狠抓項目建設和管理，農(nóng)村環(huán)境綜合整治取得明顯成效。截至2014年底，5.9萬個村莊已開展環(huán)境綜合整治，直接受益人口達1.1億多人。到2015年底，完成7萬個建制村的環(huán)境整治任務，超額完成“十二五”規(guī)劃目標。

　　陳吉寧強調(diào)，“十三五”是全面建成小康社會的決戰(zhàn)決勝時期。當前和今后一個時期農(nóng)村環(huán)境保護的總體思路和主要目標是：以改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量為根本目標，著力解決損害人民群眾的突出環(huán)境問題，提高農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力，推動城鄉(xiāng)環(huán)境公共服務均等化，新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個，推進農(nóng)村經(jīng)濟社會與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　而2016年作為“十三五”規(guī)劃的開局之年，農(nóng)村環(huán)境整治又或?qū)⒃谀男┓矫嬗兴�突破？對此，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥接受本報記者采訪時指出，首先將會在農(nóng)村垃圾整治方面有所突破。其次農(nóng)業(yè)面源污染問題將會得到一定的控制，農(nóng)藥、化肥濫用的問題也將會進一步得到重視。同時，隨著國家推進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，環(huán)境治理的市場價值將會體現(xiàn)，除了政府外，通過市場力量進行治理的良性循環(huán)機制也將逐步向前推進。

　　“但是仍需注意，農(nóng)村污染范圍廣，遺留問題較多，想從根本上控制農(nóng)村環(huán)境惡化的勢頭仍需一定的時間，治理和保護的全面推廣也有待提高�！崩顕�祥強調(diào)，未來各主體對于環(huán)保的認識仍需提高。政府的投入也應進一步加大，積極探索與市場結(jié)合的模式，有效改善農(nóng)村環(huán)境。

　　關鍵詞六：PPP模式

　　據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院測算，預計“十三五”期間環(huán)保投入將增加到每年2萬億元左右。面對大氣、水、土壤三大防治戰(zhàn)役，有機構(gòu)預計國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)總投資需求超過17萬億元。環(huán)保領域的投資需求巨大，財政根本無法滿足，通過PPP模式引入社會資本成了一條重要出路。作為“十三五”規(guī)劃的開局之年，2016年很多PPP項目將進入落地之年，不少業(yè)內(nèi)人士稱之為“環(huán)保PPP簽約年”。

　　近日，財政部發(fā)布的《關于公布第二批政府和社會資本(PPP)合作示范項目的通知》(下文簡稱《通知》)將在2016年1月1日開始執(zhí)行。據(jù)了解，《通知》確定了206個PPP示范項目，其中涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項目數(shù)量達76項，投資額達1094.34億元。

　　2015年環(huán)保領域的PPP項目呈火熱之勢，政策的不斷加碼和市場的躍躍欲試讓PPP項目疾步前行。

　　2015年1月，國家發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》和《PPP項目合同指南�熢囆小　穬蓚�文件，用以加強規(guī)范PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，促進PPP項目的實際運作。

　　地方政府也陸續(xù)出臺了一系列政策指導各地PPP項目的推進，例如福建出臺政府和社會資本合作七條扶持政策、浙江省政府性投資項目融資建設管理新規(guī)等。

　　此后，陸續(xù)出臺了十余個相關政策文件鼓勵和推動PPP發(fā)展，其中環(huán)保領域市場化程度較高的水污染處理更是PPP領域的重點方向�！蛾P于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》中提出，水污染防治領域推廣運用PPP模式，以費價機制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對較強的存量項目為主。經(jīng)充分論證的新建項目可采取PPP模式。同時，要求逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放，推廣運用PPP模式，并要求健全PPP項目回報機制，以及規(guī)范操作流程等。

　　2015年12月17日，財政部發(fā)布的《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》中，提出將對PPP示范項目中的新建項目以及部分存量項目進行獎勵，最高可達800萬；對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵；對符合條件、規(guī)范實施的轉(zhuǎn)型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優(yōu)評選后，按照項目轉(zhuǎn)型實際化解地方政府存量債務規(guī)模的2%給予獎勵。

　　在PPP急速前進之時問題也隨之凸顯，有媒體報道稱，近期，在環(huán)保PPP項目中，關于違約、應收賬款、價格等問題被不斷曝出，一些社會資本同樣面臨著進退兩難的尷尬境遇。

　　對此，薛濤認為，建設一個充分為資本市場所接收的政府支付和履約保障體系，減少融資負擔而突出社會資本方環(huán)境治理能力的比較，是達成市政環(huán)境PPP最終有效落地的本質(zhì)訴求。而背后所需的法制法規(guī)的完善，也將是一個任重道遠卻又必須且行且珍惜的過程。

　　寄語2016

　　那么2016年在環(huán)保領域的哪些方面可以持續(xù)推進，在哪些方面應值得注意改進呢？谷樹忠認為，在環(huán)保法制方面，資源環(huán)境保護法是否能在2016年加以細化。另外，期待一直呼吁的土壤污染方面的法律能提出來。在體制方面，同級政府部門需要更加協(xié)調(diào)合作。在機制方面，是否能利用稅、費等資金方面的支持來保護資源環(huán)境。同時，環(huán)保領域需要加強對標準的規(guī)范和實施。

　　谷樹忠強調(diào)，現(xiàn)在生態(tài)文明和環(huán)境保護都注重硬制度的建設，未來能否加強軟制度的建設。提高民眾對環(huán)境治理的自律性，而不是靠法律法規(guī)和行政手段來約束人們的行為。在環(huán)保領域，能不能改變“惡小而為之，善小而不為”的狀況。環(huán)保影響著每個人的生活，每個人也在影響環(huán)境的治理，比如生活節(jié)水，就是每個人都可以做的小事。我們的環(huán)境治理需要硬制度建設，但是觀念、意識、習慣甚至道德和信用更加重要。