近日《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》公開發(fā)布，至此，十八大以來中央提出的“一帶一路”、京津冀協(xié)同、長江經(jīng)濟帶三大空間戰(zhàn)略均已落地。

　　先休養(yǎng)，后生息，這是如今長江經(jīng)濟帶的主旋律。雖然京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重于地區(qū)間的協(xié)同，但與長江經(jīng)濟帶一樣，二者都把生態(tài)保護放在重要位置。此次長江經(jīng)濟帶規(guī)劃綱要將生態(tài)保護、綠色發(fā)展提到了首位，在此之下才談要素如何自由流動、產(chǎn)業(yè)如何梯度轉(zhuǎn)移、對外開放如何深入，這是此前區(qū)域規(guī)劃中所少見的，也是十八大以來中國區(qū)域戰(zhàn)略的一個重要變化。

　　誠然，“長江經(jīng)濟帶發(fā)展涉及多個方面，是一個有機整體。目前，在長江流域管理方面，存在協(xié)作機制不完善、流域立法進程滯后、部門管理職責交叉等問題�！彼�利部有關(guān)司局負責人近日在接受媒體采訪時如是說。那么，如何加強流域涉水事務(wù)綜合管理，形成共抓長江大保護的合力？橫向生態(tài)補償制，成了業(yè)界的關(guān)注焦點。業(yè)內(nèi)人士指出，要想有效推進長江流域的橫向生態(tài)保護補償工作，依然任重道遠。就現(xiàn)實情況來看，長江流域的橫向生態(tài)補償工作面監(jiān)多重博弈。

　　由于水具有流動性，流域生態(tài)環(huán)境保護和治理需要上下聯(lián)動，而現(xiàn)行環(huán)境管理體制主要是屬地監(jiān)管，不少流域上下游溝通不暢，工作效率不高，嚴重制約了流域治理效果，也不利于提高財政資金使用績效。同時，我國地域廣闊、發(fā)展不平衡，重要江河流域的上游地區(qū)，一般都是相對貧困、生態(tài)敏感區(qū)域，上游地區(qū)保護生態(tài)環(huán)境，提供了良好的生態(tài)產(chǎn)品，而經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，要求補償?shù)暮袈曉絹碓綇娏�；下游地區(qū)人民群眾要求進一步改善水質(zhì)，保護生態(tài)環(huán)境的愿望也很迫切。因此，國家有必要建立一套完整的流域上下游橫向生態(tài)補償機制，以達到解決上述問題的目的。

　　用財政部副部長劉昆的話說，建立橫向生態(tài)補償機制，是財政制度的一項重要創(chuàng)新。橫向生態(tài)補償體現(xiàn)了權(quán)責對等的基本理念，上游地區(qū)提供更好的生態(tài)產(chǎn)品，并能夠?qū)崿F(xiàn)價值補償，從而真正激發(fā)流域地區(qū)綠色發(fā)展的內(nèi)生動力；橫向生態(tài)補償機制提供了客觀評價依據(jù)，可以有效動員各方力量統(tǒng)籌運用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、生態(tài)保護等手段，形成工作合力和聯(lián)動效應(yīng)；橫向生態(tài)補償既將資金支持集中于環(huán)境保護與綠色發(fā)展，解決一般性轉(zhuǎn)移支付精準性不夠的問題，又給地方在統(tǒng)籌資金使用等方面充分的自主權(quán)，解決了項目資金安排的缺陷。

　　基于上述背景，一攬子政策紅利相繼落地：2015年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，“建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，引導生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式實施補償”。

　　2016年4月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，標志著各方期待已久的橫向生態(tài)補償機制將獲得重大進展。《意見》要求，未來在生態(tài)補償方面將著力推進橫向生態(tài)保護補償機制創(chuàng)新。隨后國家發(fā)展改革委和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強長江黃金水道環(huán)境污染防控治理的指導意見的通知》明確提出要建立長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制。

　　但“目前國家對長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償還只停留在政策層面，尚未有一個總體的規(guī)劃�！眹�家行政學院生態(tài)文明研究中心主任張孝德進而指出，地方層面，則存在一些零星的嘗試，跨省的生態(tài)補償，除新安江試點外，目前只有粵閩桂的汀江至韓江流域、九洲江流域進行試點。而作為全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，新安江流域第一輪試點已經(jīng)結(jié)束。在目前國家層面對長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償尚未有一個總體規(guī)劃的情況下，新安江的試點能否提供可借鑒的經(jīng)驗？

　　由于橫向省與省間生態(tài)補償缺乏法規(guī)政策約束，導致除資金補助外，目前新安江流域在產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓等補償方式方面均沒有一個可以“搬上臺面”的合作案例，從第二輪試點艱難“誕生”可以看出，橫向生態(tài)補償還是陷入了“知易行難”的困局，開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間亟須建立有效的協(xié)商平臺和機制。

　　與此同時，在流域之間與省域之間難以達成共識的情況下，如何才能更有效地推進長江流域的橫向補償工作？環(huán)保部一位副司級官員曾指出，目前財政部和環(huán)保部正在共同推動長江流域上下游橫向生態(tài)補償機制建設(shè)工作，通過上下游建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的機制，更好地運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護，形成流域保護和治理的長效機制。

　　而若要建立這樣一個綜合性的管理機制，需打破原有行政管理框架，從現(xiàn)行的行政體制來看，要想實施的確是困難重重。來自權(quán)威媒體的報道消息稱，長江水利委員會正在籌備相關(guān)流域法的文本，而各個省市之間意見尚無法統(tǒng)一。