日前出臺(tái)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，首次提出制定并落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單。專家認(rèn)為，落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單必須要同步制定考評(píng)、獎(jiǎng)勵(lì)與追責(zé)的具體落實(shí)措施，加強(qiáng)檢查督察、跟蹤問效，推動(dòng)責(zé)任落實(shí)。

　　近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），在中央文件層面首次提出制定并落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單。制定地方各級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，是扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要舉措，可以從制度上破解環(huán)保責(zé)任就是環(huán)保部門的責(zé)任、環(huán)保工作就是環(huán)保部門的工作的問題，打破環(huán)保工作“小馬拉大車”的困局，有利于落實(shí)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，形成齊抓共管的大環(huán)保工作格局。

　　1  制定環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單的必要性

　　一是環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單是黨委政府及其相關(guān)部門履職盡責(zé)的依據(jù)。習(xí)近平總書記提出的現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的第一個(gè)突出問題，即難以落實(shí)對(duì)地方政府及其有關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任。若不明確提出環(huán)保責(zé)任清單，就談不上落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督。因此，責(zé)任清單是垂直管理改革的前提。區(qū)縣級(jí)環(huán)保局不再單設(shè)而成為市級(jí)環(huán)保局的分局后，將倒逼地方區(qū)縣黨委政府及其有關(guān)部門承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，因此責(zé)任清單也是垂直管理改革的有機(jī)內(nèi)容。由于各責(zé)任主體的環(huán)境保護(hù)職責(zé)往往散落在眾多法律、法規(guī)、規(guī)章和紅頭文件中，缺乏系統(tǒng)完整的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，導(dǎo)致環(huán)保責(zé)任界線不明確，形成了“九龍治水”責(zé)任多頭、“爹不管媽不要”責(zé)任真空、“三不管地帶”責(zé)任盲區(qū)等問題。這就需要將各級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任梳理清楚，避免責(zé)任多頭、責(zé)任真空、責(zé)任模糊等問題，使履責(zé)有依據(jù)、監(jiān)督有抓手、追責(zé)有方向，從而實(shí)現(xiàn)大環(huán)保的格局。

　　二是環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單是生態(tài)文明績(jī)效考核和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督問責(zé)的依據(jù)。系統(tǒng)完整、邊界清晰的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單是建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)制度的依據(jù)。同時(shí)，隨著《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等文件的貫徹實(shí)施，需要明確黨委政府及其相關(guān)部門各自的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，在發(fā)生問題時(shí)需要對(duì)照責(zé)任清單找準(zhǔn)責(zé)任主體，公正合理地進(jìn)行追責(zé)。

　　三是環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單是保障社會(huì)和公眾進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為最普惠的公共產(chǎn)品。伴隨公眾環(huán)境需求的提升，社會(huì)大眾的環(huán)境權(quán)益意識(shí)不斷提高，要求擁有更多的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這就需要黨委政府及其相關(guān)部門有一個(gè)內(nèi)容完善、邊界清晰的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，避免出現(xiàn)公眾反映意見找不到渠道、信訪投訴找不準(zhǔn)對(duì)象的情形。面對(duì)一些與群眾利益密切相關(guān)的“環(huán)境疑難雜癥”，公眾往往揪住環(huán)保部門不放，甚至出現(xiàn)“具體監(jiān)管部門無責(zé)輕松過關(guān)，環(huán)保部門陪綁反而被考核扣分”的怪現(xiàn)象，成為“背黑鍋”的出氣筒。“曬”出來責(zé)任清單，能夠讓公眾知道黨委政府和各部門的責(zé)任，形成公眾和輿論的有效監(jiān)督，促進(jìn)黨委、政府及相關(guān)部門更加自覺地履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，進(jìn)而改善環(huán)境質(zhì)量。

　　2  地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及存在的問題

　　地方在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和大氣、水、土壤3個(gè)“十條”過程中，為更好地落實(shí)各級(jí)黨委、政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，一些地方結(jié)合工作實(shí)際需要從不同層面出臺(tái)了一系列環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定。這些責(zé)任規(guī)定的出臺(tái)推動(dòng)了地方各級(jí)黨委及其相關(guān)部門履職盡責(zé)，落實(shí)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，形成環(huán)境保護(hù)工作合力，也為失職追責(zé)提供了明確依據(jù)，這些地方實(shí)踐的亮點(diǎn)和突破值得借鑒推廣。但是，環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定仍然存在一定差異化甚至不明確的地方�？偨Y(jié)各地責(zé)任規(guī)定實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和不足，對(duì)于各地落實(shí)本次垂直管理改革要求、制定契合文件要求和地方實(shí)際的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單具有較強(qiáng)的示范指引作用。

　　一是關(guān)于黨委及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任問題。各地的責(zé)任規(guī)定較多地側(cè)重政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，而對(duì)黨委及其職能部門的規(guī)定較少。僅有山東、河北、貴州、江蘇、湖北、河南等地規(guī)定了黨委及其職能部門的環(huán)保責(zé)任。以前我國(guó)沒有明確的制度規(guī)定黨委在環(huán)境保護(hù)方面的具體職責(zé)，導(dǎo)致黨委的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任虛化。由于在地方層次的權(quán)力架構(gòu)中，黨委領(lǐng)導(dǎo)政府開展工作，黨委的權(quán)威要大過政府。從理論上講，黨委也要承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和失職的黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。特別是縣（區(qū)）環(huán)保局不再單設(shè)而成為市（地）環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)后，必然要求地方縣（區(qū)）黨委政府及其相關(guān)部門承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)�！董h(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第三條明確規(guī)定地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)。因此，依據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院的有關(guān)法律法規(guī)要求，環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單要明確各級(jí)黨委及其職能部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，重視黨委領(lǐng)導(dǎo)作用和黨政協(xié)同共進(jìn)力量的發(fā)揮，突出地方各級(jí)黨委的環(huán)境保護(hù)重要責(zé)任，避免出現(xiàn)政府有壓力干事而沒有黨委的支持最終干不成事的現(xiàn)象。

　　二是關(guān)于擔(dān)負(fù)主要責(zé)任的部門職責(zé)明晰問題。各地的環(huán)保責(zé)任規(guī)定對(duì)于擔(dān)負(fù)一般責(zé)任的部門分工較少存在分歧，基本能按照“一崗雙責(zé)”的要求落實(shí)到責(zé)任部門。但是農(nóng)業(yè)污染防治、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、機(jī)動(dòng)車污染防治等重點(diǎn)領(lǐng)域的畜禽養(yǎng)殖、秸稈焚燒、面源污染、城鄉(xiāng)污水垃圾、機(jī)動(dòng)車污染管理等環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃分不盡合理或者存在一定交叉模糊，是各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）垂直管理制度改革實(shí)施方案研究編制的重點(diǎn)。有的地方是未將有關(guān)職責(zé)明確落實(shí)到行業(yè)主管部門，仍由環(huán)保部門負(fù)責(zé)或承擔(dān)主要責(zé)任；有的地方是在責(zé)任規(guī)定中使用“會(huì)同有關(guān)部門監(jiān)督管理……”等模糊表述，導(dǎo)致“清單不清”，失去制定責(zé)任清單的意義。環(huán)保部門受能力、手段等制約，在這些領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理往往力不從心。行業(yè)主管部門可以借助行政許可、扶持資金、監(jiān)管手段的優(yōu)勢(shì)更好地對(duì)本領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理，也有利于從產(chǎn)業(yè)行業(yè)規(guī)劃、布局、政策的源頭做好環(huán)境保護(hù)工作。如陜西省機(jī)動(dòng)車淘汰職能從環(huán)保部門移交公安部門后，公安部門充分發(fā)揮紀(jì)律部隊(duì)的優(yōu)勢(shì)大大加速了老舊機(jī)動(dòng)車淘汰力度。因此，環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單要突出擔(dān)負(fù)主要責(zé)任的部門，覆蓋擔(dān)負(fù)一般責(zé)任的部門，將全要素、全過程的環(huán)保責(zé)任無一遺漏地分解到具體部門，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)中“剪不斷理還亂”的“一團(tuán)亂麻”梳理清楚，做到不留死角。

　　三是關(guān)于履責(zé)的獎(jiǎng)懲和失責(zé)追究問題。各地的責(zé)任規(guī)定比較具體地明確了各級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，但對(duì)于責(zé)任落實(shí)和失職追責(zé)規(guī)定較少。僅有江蘇、福建等地規(guī)定了督促檢查、獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)等方面的責(zé)任落實(shí)措施。責(zé)任清單解決了“有責(zé)所在”的問題，但千條萬條，不落實(shí)就是“白條”。因此，落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單必須要同步制定考評(píng)、獎(jiǎng)勵(lì)與追責(zé)的具體落實(shí)措施，加強(qiáng)檢查督察、跟蹤問效，推動(dòng)責(zé)任落實(shí)。

　　3  建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單的建議

　　首先，要厘清黨委和政府的主體責(zé)任與相關(guān)部門的工作職責(zé)定位差異，落實(shí)地方黨委和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求。環(huán)境保護(hù)涉及的領(lǐng)域眾多，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況是各領(lǐng)域、各部門履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的綜合結(jié)果表征，因此，黨委和政府需要對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。黨委和政府履行職責(zé)往往通過自己的部門去履行具體工作職責(zé)，這就需要制定相關(guān)部門的環(huán)保工作責(zé)任清單來分解落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)。黨委和政府通過要求各部門履行好環(huán)保責(zé)任來實(shí)現(xiàn)自身承擔(dān)的環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任的要求。環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單要堅(jiān)持“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，明確黨委、政府對(duì)本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。黨委、政府及其有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域、本部門職責(zé)范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主要責(zé)任人，是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的第一責(zé)任人；分管生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)綜合監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；其他相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)分管業(yè)務(wù)工作范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)直接責(zé)任。

　　其次，全覆蓋與抓關(guān)鍵相結(jié)合，按照“管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產(chǎn)必須管環(huán)�！钡脑瓌t，制度化、清單化落實(shí)環(huán)保部門與其他部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。結(jié)合“氣十條”“水十條”部門分工、中央城市綜合執(zhí)法改革，以及部分省市做法，按照“一崗雙責(zé)”的基本要求，在制度設(shè)計(jì)和職責(zé)分工上做好工作，讓抓發(fā)展的人同時(shí)搞環(huán)保，不是一撥人搞發(fā)展、一撥人搞環(huán)保，統(tǒng)一明確各部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和任務(wù)。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單規(guī)定，負(fù)責(zé)本行業(yè)、本領(lǐng)域、本系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)工作。特別是對(duì)《意見》點(diǎn)了名、各地有差異的工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾、礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)、機(jī)動(dòng)車污染防治、自然生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，責(zé)任必須清單化、明確化、公開化、可考核、可量化�？傮w上環(huán)保部門能干的、技術(shù)性強(qiáng)的可以留下來，面上的、分散的相關(guān)環(huán)保工作應(yīng)該由各個(gè)行業(yè)部門去負(fù)責(zé)。

　　第三，同步完善相關(guān)監(jiān)督考核和獎(jiǎng)懲制度建設(shè)，推動(dòng)責(zé)任清單落實(shí)。責(zé)任清單要管用，關(guān)鍵是要抓好責(zé)任的落實(shí)和監(jiān)督。不僅要做到照單履責(zé)，還要做到照單追責(zé)，讓生態(tài)環(huán)境得到切實(shí)、有效的保護(hù)和治理。一是要建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，將環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，強(qiáng)化考評(píng)、激勵(lì)與追責(zé)，引導(dǎo)地方各級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門依法依規(guī)履職。二是要將環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單作為與環(huán)境監(jiān)察、環(huán)保督察巡視配套的基礎(chǔ)性制度安排。依據(jù)責(zé)任清單，專項(xiàng)督查巡視與日常環(huán)境駐點(diǎn)監(jiān)察相結(jié)合，加強(qiáng)事前事中事后全過程的責(zé)任監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)察結(jié)果運(yùn)用，將履行環(huán)保職責(zé)情況向紀(jì)檢、組織、人事等部門及時(shí)通報(bào)情況。三是對(duì)未能履行職責(zé)的責(zé)任主體，要依法依規(guī)嚴(yán)格公正追責(zé)，從而形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要追究的格局，用嚴(yán)格的制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。